招標投標與政府采購制度差異初步比較

編者按：本文介紹了招標投標與政府采購制度各自主要內(nèi)涵與特點，分別從制度形成、法律體系建立、程序履行以及招標投標與采購管理等方面闡述了兩種制度存在的差異，并對差異原因進行了分析，旨在為從業(yè)人員組織開展招標投標或政府采購活動提供指導(dǎo)與幫助。

招標投標與政府采購是兩種典型的締約方式，尤其對于政府投資項目而言，兩種活動在本質(zhì)特性上具有一定相似性，如：強制性、締約性、時效性、程序性以及競爭性等。然而，資金來源是確定招標與采購方式選擇至關(guān)重要的因素，在我國，招標投標與政府采購活動分屬于不同行政主管部門監(jiān)管，分別執(zhí)行《招標投標法》和《政府采購法》的相關(guān)規(guī)定，并具有截然不同的適用范圍。

一、招標投標與政府采購監(jiān)管制度差異

對于非政府資金項目，鼓勵采用招投標方式開展締約與交易活動，運用這類資金的項目則不存在采用政府采購方式的情形。對于政府投資項目，招投標與政府采購活動均具有法定強制性。當資金性質(zhì)為財政預(yù)算資金時，則一般采用政府采購方式組織交易及締約活動。當為固定資產(chǎn)投資時，則一般選擇采用招投標方式。資金性質(zhì)是區(qū)分兩種活動方式選擇的重要依據(jù)之一。

2000年出臺的《關(guān)于國務(wù)院有關(guān)部門實施招標投標活動行政監(jiān)督的職責分工的意見》（國辦發(fā)〔2000〕34號），明確了國家發(fā)展改革部門指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國招投標工作、各行業(yè)主管部門負責各行業(yè)、各領(lǐng)域的招投標監(jiān)管工作。各地方政府及行業(yè)主管部門結(jié)合地方情況紛紛出臺了相關(guān)法規(guī)、規(guī)章，建立了招投標交易平臺與監(jiān)管環(huán)境。而《政府采購法》規(guī)定各級人民政府財政主管部門負責實施監(jiān)管，并明確指出工程類政府采購活動適用于《招標投標法》。相比而言，除對于納入集中采購目錄的內(nèi)容由集中采購代理機構(gòu)組織采購交易活動外，財政行政主管部門并未針對非集中采購內(nèi)容建立有形采購交易環(huán)境做出規(guī)定，也未像招投標活動按行業(yè)或?qū)I(yè)對采購活動進行劃分。然而，針對政府采購活動中服務(wù)、工程及貨物三種類型的項目，進一步按照預(yù)算類別與性質(zhì)劃分采購活動類別，并由各預(yù)算管理處室根據(jù)預(yù)算類別分別開展協(xié)調(diào)管理。無論何種資金類別的采購活動均由隸屬于財政行政主管部門專門負責采購監(jiān)管的處室負責管理。財政預(yù)算管理接受《預(yù)算法》調(diào)整，政府采購活動作為預(yù)算管理重要內(nèi)容，其過程也必然受到這一法律的調(diào)整與影響。與其他類別政府資金相比，預(yù)算資金審批制度更加完善，審批程序更為嚴格。政府采購活動須滿足財政預(yù)算資金“剛性”要求，與預(yù)算資金審批、支付及其后期管理緊密銜接，可以說政府采購制度是財政預(yù)算管理制度的重要組成部分。

二、招標投標與政府采購法律體系差異

招投標與政府采購活動雖然在本質(zhì)上具有相似性，但從法律體系上看，兩者存在較大差異。關(guān)于兩法體系差異主要體現(xiàn)在交易活動主體、法律類型、標的物特征、適用范圍以及法律體系建設(shè)等方面，詳見表1。

三、招標投標與政府采購程序差異

招標方式選擇、前置條件獲取、代理機構(gòu)委托、活動過程的監(jiān)管等均對程序履行產(chǎn)生影響。針對這些方面招投標與政府采購活動存在差異，詳見表2。表2中有關(guān)差異內(nèi)容正是兩法體系及監(jiān)管制度差異的客觀反映。弄清兩類活動程序差異，有利于管理人員找準工作要點，規(guī)范操作行為。

實踐中，交易締約過程所選用方式類型遠超出了招投標與政府采購所有法定方式種類，例如“比選”、“選聘”、“談判”、“征集”、“競爭性比較”等方式，在操作程序上與兩種法定方式具有一定相似性。上述非法定活動程序組織過程靈活多樣，在一定程度上，提高了締約及交易效率。然而，由于缺乏法律約束，相對法定方式而言，程序執(zhí)行過程嚴謹性差。筆者建議，應(yīng)以公開、公平、公正、誠實信用原則為基礎(chǔ)，對于非法定方式采取必要措施強化程序的嚴謹性。需注意的是，對于非法定合同締約或交易過程，鼓勵采用招標或政府采購法定方式，然而只要選擇采用法定活動，就必須嚴格按照法定程序執(zhí)行，并承擔法律責任。

四、招標與政府采購管理差異

工程建設(shè)項目招標管理是指站在建設(shè)全過程視角對招標活動實施的一系列管理工作。同理，政府采購管理指采購人針對擬組織實施的采購活動開展的一系列管理工作。政府采購管理過程除遵循財政預(yù)算控制要求外，依然需將全過程思想貫穿始終。上述兩類活動管理目標均包括降低過程風險、提升交易效率、確保交易質(zhì)量、滿足全過程管理要求等。招投標或政府采購管理工作內(nèi)容均包括：合約規(guī)劃、工作方案編制、代理機構(gòu)委托、過程文件審核、招標與采購代理過程評價等方面。針對上述內(nèi)容，兩類活動有關(guān)差異內(nèi)容詳見表3。

招投標與政府采購活動各方面的差異是其各自固有本質(zhì)特性的外在反映。隨著招投標與政府采購活動在法律體系及監(jiān)管制度等方面的不斷完善，伴隨著大量市場交易對于上述兩種活動管理更多新需求的產(chǎn)生，相信其差異化趨勢將更加明顯。

來源：《招標采購管理》2016年第4期 作者單位：吳振全，北京市工程咨詢公司；劉云梅，北京市計劃生育藥具管理站